ABSTACTS tratti da:

I NEGOZI GIURIDICI DELLE ISTITUZIONI SCOLASTICHE AUTONOME *

MARIO FALANGA, Edizioni Anicìa, Roma 2001 (collana Quaderni IRSEF).

Gli strumenti negoziali di cui può avvalersi la scuola autonoma per il raggiungimento dei propri obiettivi di istruzione, formazione e orientamento sono: l'accordo di programma, la programmazione negoziata, l'intesa istituzionale di programma, il patto territoriale, il contratto di programma, il consorzio o contratto di consorzio, la convenzione, il contratto per prestazione d'opera, l'intesa. Sono negozi giuridici di concertazione e di coordinamento della programmazione e dell'azione amministrativa sul territorio, e come tali sono espressivi dell'autonomia delle istituzioni 9colastiche, attuativi delle istanze di decentramento e di semplificazione amministrativa.

L'istituzione scolastica può così operare in collaborazione sinergica ed integrata con altri istituti d'istruzione, con le istituzioni, gli enti locali, i soggetti privati. Queste collaborazioni le consentono dì condividere risorse strutturali, tecniche o professionali, utilizzandole in modo più efficiente e efficace; di presentarsi sul mercato con un'offerta diversificata, integrando le proprie competenze con quelle di altre agenzie formative, ad esempio Centri di formazione professionale o Università; di sottoscrivere convenzioni con le autonomie locali per la fomitura dì servizi che ne ampliano la gamma d'offerta, ad esempio intervenendo nel campo della formazione degli adulti, dell'orientamento, della risposta al disagio sociale; di stipulare contratti con enti privati per ricevere o fornire sevizi.

Si tratta di un'opportunità che apre l’organizzazione scolastica a nuove logiche:

• di programmazione, perché essa si presenta come una risorsa in grado di collaborare con le autonomie

locali per la definizione e la gestione dei servizi ai cittadini sul territorio;

• di sistema, perché opera in rete con altre scuole o enti offrendo al territorio l'accesso ad una gamma di

servizi che oltrepassa la sua sola capacità produttiva.

• di mercato, perché orienta le proprie risorse e capacità a rispondere alla domanda locale di formazione o

di altri servizi ad essa complementari;

• di impresa, attivando le modalità di acquisto o di fornitura più funzionali ad una gestione efficace e

all'ottimizzazione dei rapporto costi‑benefici" (Vairettì).

Anche per gli enti locali, le istituzioni scolastiche autonome non rappresentano più solo un capitolo di spesa (edilizia, manutenzione, arredi, diritto allo studio, servizi per l'integrazione, etc.), ma una risorsa, un soggetto attivo di proposta, un partner autonomo, con propria identità istituzionale e capacità soggettiva di negoziazione. In altre parole gli enti locali "non trovano più come interlocutore un'Amministrazione scolastica fortemente orientata alla gestione istituzionale dei servizio, ma un sistema di Istituzioni scolastiche autonome con ognuna delle quali è possibile stabilire accordi, in ragione della specifica capacità di ciascuna dì esse di collaborare alla realizzazione di interventi".

Le attività realizzate in rete o comunque in partenariato sono attività scolastiche a tutti gli effetti.

I. ACCORDO DI RETE

Definizione

L'accordo di rete tra istituzioni scolastiche autonome, disciplinato dall'art. 7 dei D.P.R. n. 275/1999, rientra nella categoria negoziale dell'accordo di programma. La legge n. 142190, all'art. 27, individua nell'accordo di programma una forma associativa * e di cooperazione fra comuni, province, regioni, amministrazioni statali e altri soggetti pubblici per razionalizzare risorse e stimolare ogni efficace collaborazione fra soggetti istituzionali e sociali. E' il principale strumento di raccordo per interventi programmatici complessi. Ciascun ente partecipante all'accordo conserva le proprie attribuzioni e si impegna ad esercitarle secondo quanto previsto dall'accordo stesso. In dottrina taluni autori sostengono che l'accordo di programma sia una "figura di compromesso tra provvedimento e contratto, tra unilateralità e consenso, che rappresenta una prima forma di accettazione della contrattualità nel diritto amministrativo. Con

   1 Così stabilisce l'articolo 1, comma Ibis, del Decreto del Presidente della Repubblica 10 ottobre 1996, n. 567

modificato dal Decreto del Presidente della Repubblica 9 aprile 1999, n. 156. '7utte le attività organizzate dalle

istituzioni scolastiche sulla base di progetti educativi, anche in rete o in partenariato con altre istituzioni e agenzie del

territorio, sono proprie della scuola; in particolare sono à considerare attività scolastiche a tutti gli effetti, ivì compresi

quelli dell'ordinaria copertura assicurativa INAIIL per conto dello Stato e quelli connessi alla tutela dei diritto d'autore,

tirocini, corsi post‑diploma, attività extra curriculari culturali, di sport per tutti, agonistiche e preagonistiche e,

comunque, tutte le attività svolte in base al presente regolamento."

questa figura il contratto, per potersi ambientare nel diritto pubblico, si spoglia dei suoi tratti più caratteristici per assumere alcuni dei connotati dei provvedimento

Rispetto alla convenzione, l'accordo di programma, consente maggiori possibilità di intervento e incisività dello stesso; non solo, all'accordo di programma possono partecipare un maggior numero di soggetti. Rispetto invece ai consorzi, l'accordo non richiede l'istituzione di una struttura organizzativa stabile e duratura.

Gli Istituti d'istruzione possono quindi:

a) attivare collegamenti fra foro, mediante accordi di rete, non solo per il raggiungimento di finalità condivise ma anche per realizzare ampliamenti dell'offerta formativa. A questi accordi possono partecipare anche le strutture di formazione professionale accreditate, oltre agli enti esterni operanti sul territorio. Possono; e

     b)     stipulare accordi di programma‑tipo con altri soggetti dei territorio; dispone infatti il legislatore

           che Io Stato, le regioni, gli enti locali, le istituzioni scolastiche ed altri soggetti pubblici e privati

          possono stipulare accordi di programma per la gestione di attività previste dai commi 3 e 4" (art.

           6 ultimo comma dei d.P.R. n. 23311998) cioè per le attività di istruzione, di formazione e di

          orientamento, e per l'attuazione di progetti promossi e finanziati con risorse a destinazione

          specifica.

Nel concreto, le scuole possono promuovere e partecipare:

•     ad accordi e convenzioni per attività di comune interesse (progetti) con altre scuole, enti, associazioni dei volontariato e dei privato sociale (ad es. associazioni disabili e loro familiari, cooperative sociali) su progetti determinati;

•      ad accordi stipulati a livello nazionale, regionale o locale, anche per realizzare specifici progetti.

        Le scuole, inoltre, possono definire accordi con regioni ed enti locali per promuovere il curricolo

mediante una integrazione tra sistemi formativi (percorsi formativi integrati) negli ambiti specifici indicati dagli

articoli 138 e 137 dei d. Igs n. 112198.

        Gli ambiti sono questi:

offerta formativa integrata tra istruzione e formazione professionale; educazione degli adulti; orientamento scolastico e professionale; prevenzione della dispersione scolastica e di educazione alla salute.

li curricolo della scuola autonoma può essere personalizzato anche in relazione ad azioni, progetti o accordi internazionali.

Contenuti

L'accordo di rete tra istituti d'istruzione può comprendere questi comuni oggetti operativi:

·         attività

o         didattiche

o         di ricerca, sperimentazione e sviluppo

o         di formazione e aggiornamento

o         di amministrazione e contabilità

o         di acquisto di beni e servizi

o         di organizzazione;

·         altre attività coerenti con le finalità istituzionali;

2 Cfr. il contributo di MANFREDI G., Modelli contrattuali dell'azione amministrativa: gli accordi di programma, in 'Ie Regioni", anno XX, n. 2, aprile 1992.


• scambio temporaneo di docenti, che liberamente vi consentono, fra le istituzioni che partecipano alla rete;

• istituzione di laboratori per:

·         ci la ricerca didattica e la sperimentazione;

·         la documentazione, finalizzata alla più ampia circolazione dì ricerche, esperienze, documenti e informazioni;

·         la formazione in servizio del personale scolastico;

·         l'orientamento scolastico, professionale e altro; ci affidamento a personale dotato di specifiche esperienze e competenze di compiti organizzativi e di raccordo inter‑istituzionale e di gestione dei laboratori; e stipula ‑ eventuale ‑ di convenzioni con università, enti, associazioni o agenzie dei territorio; e percorsi integrati istruzione‑formazione professionale, per l'integrazione scolastica dei soggetti in situazione di handicap ai fini dell'elevamento dell’obbligo scolastico; l'accordo di programma tra Scuola e Centro dì formazione professionale riconosciuto è prefigurato dalla legge n. 911999 e dal d.m. di esecuzione n. 32311999, art. 2.

L'accordo di programma tra scuole, per il quale è necessaria la forma scritta, è soggetto alle norme del

codice civile in materia di stipulazione dei contratti, salvo diversamente disciplinato dalla legge.

Aspetti procedurali

L'organo responsabile della gestione o promotore dell'accordo di rete è individuato e stabilito dall'accordo medesimo; a tale organo compete la gestione delle risorse professionali e finanziarie.

Nell'individuazione dei soggetto promotore si seguono questi criteri:

• la competenza primaria (cioè la competenza di amministrazione attiva sull'opera da attuare);

• la competenza prevalente (vale a dire un parametro economico‑quantitativo in relazione alla distribuzione tra i diversi soggetti delle parti di un'opera).

Riguardo alle modalità di esercizio dei potere, ì] promotore:

‑ fornisce ai soggetti interessati il quadro delle azioni e delle connesse modalità attuative nel caso in

cui l'accordo serva per la definizione di un programma;

‑ invita a partecipare all'accordo altri soggetti che possono essere portatori dì interessi pubblici nell'intervento da definire o da attuare.

Le scuole aderenti definiscono la durata, le competenze e i poteri dell'organo respon92ile della gestione delle risorse e del raggiungimento delle finalità dei progetto.

L'attivazione dell'accordo prevede le fasi di iniziativa e di trattativa:

‑ fase di iniziativa. La legge n. 142190 introduce un procedimento formale per la conduzione di

questa fase, la conferenza di servizi03 istruttoria, che viene convocata dal promotore in tante sedute fino a giungere infine alla soluzione condivisa e, quindi, alla conclusione dell'accordo; la convocazione della conferenza di servizio non è per le scuole vincolante;

‑ fase della trattativa. Definito il profilo contenutistico dell'accordo, i soggetti aderenti lo approvano formalmente.

Per la vigilanza sull'esecuzione degli accordi la legge n. 142190 prevede la costituzione di un apposito collegio con il compito di attivare interventi surrogatori in caso di non adempimento degli obblighi assunti da parte dei soggetti firmatari dell'accordo. L’accordo infatti vincola i contraenti sin dalla fase di adesione iniziale a rispettare ed eseguire quanto concordato.

E' possibile prevedere, all'interno dell'accordo di programma, specifiche procedure di arbitrato, interventi surrogatori e di rimedio per superare possibili ritardi e mancati adempimenti da parte di uno o più soggetti partecipanti.

L'accordo deve indicare la consistenza delle risorse professionali e finanziarie messe a disposizione dalla rete dalle singole istituzioni.

La legge stabilisce che l'accordo sia 'approvato con atto formale Questa condizione, per le scuole, è soddisfatta dalla deliberazione dei Consiglio di circo/istituto che approva l'accordo; la deliberazione infatti è atto amministrativo o formale a tutti gli effetti.

L'accordo una volta approvato è depositato presso le segreterie delle scuole aderenti.

Altre tipologie di accordi di programma

Nel Regolamento sull'autonomia scolastica, d. P.R. n. 275/1999, art. 11, c'è un esplicito riferimento ad altre tipologie di accordi di programma a cui gli istituti d'istruzione possono partecipare per la progettazione e

realizzazione di apposite iniziative di innovazione, in ambito nazionale, regionale o locale.

Rientrano in queste iniziative i progetti volti a esplorare possibili cambiamenti in materia di:

·         ordinamenti degli studi, loro articolazione e durata;

·         integrazione fra sistemi formativi:,

·         processi di continuità e orientamento

Gli accordi ricettivi di questi progetti di innovazione possono essere, tipologica mente, quelli previsti e disciplinati dall'articolo 2, comma 203, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione

3 La Conferenza di servizio tra i soggetti interessati all'accordo mira a verificare se esistono le condizioni per raggiungere un accordo dì programma. Valgono qui le previsioni di cui agli articoli 14 e 15 legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi).

4 Legge 8 giugno 1990, n. 142: Ordinamento delle autonomie locali, art 27, comma 4.


della finanza pubblica); tali accordi sono funzionali a situazioni operative particolarmente complesse che prevedono l'intervento e H coinvolgimento di una molteplicità di soggetti pubblici e privati, implicando "decisioni istituzionali e risorse finanziarie a carico delle amministrazioni statali, regionali e delle Province autonome nonché degli enti locali".

Questi gli accordi di programma definiti dal legislatore:

a) programmazione negoziata; consiste nella regolamentazione concordata tra soggetti pubblici o tra il soggetto pubblico competenze e la parte o le partì pubbliche o private per l'attuazione di interventi diversi, riferiti ad un'unica finalità di sviluppo, che richiedono una valutazione complessiva delle attività di competenza;

b) intesa istituzionale di programma; è un accordo tra amministrazione centrale, regionale o delle province autonome con cuì tali soggetti si impegnano a collaborare sulla base di una ricognizione programmatica delle risorse finanziarie disponibili, dei soggetti interessati e delle procedure amministrative occorrenti, per la realizzazione di un piano pluriennale di interventi d'interesse comune o funzionalmente collegati;

c) accordo di programma quadro; è l'accordo con enti locali ed altri soggetti pubblici e privati promosso da amministrazione centrale, regionale o delle province autonome, in attuazione di una intesa istituzionale di programma, per la definizione di un piano esecutivo di interventi di interesse comune o funzionalmente collegati. L'accordo di programma quadro indica in particolare:

·         le attività e gli interventi da realizzare, con i relativi tempi e modalità di attuazione e con i termini risotti per gli adempimenti procedimentali;

·         i soggetti responsabili dell'attuazione delle singole attività ed interventi; gli eventuali accordi di programma ai sensi dell'articolo 27 della legge 8 giugno 1990, n. 142;

·          le eventuali conferenze di servizi o convenzioni necessarie per l'attuazione dell'accordo;

·         gli impegni di ciascun soggetto, nonché dei soggetto cui competono poteri sostitutivi in caso di inerzie, ritardi o inadempienze;

·         i procedimenti di conciliazione o definizione di conflitti tra i soggetti partecipanti all'accordo;

·          le risorse finanziarie occorrenti per le diverse tipologie di intervento, a valere sugli stanziamenti pubblici o anche reperite tramite finanziamenti privati;

·          le procedure ed i soggetti responsabili per il monitoraggio e la verifica dei risultati.

L'accordo di programma quadro è vincolante per tutti i soggetti che vi partecipano. I controlli sugli atti e sulle attività realizzate sono sempre successivi;

d) patto territoriale; è l'accordo promosso da enti locali, parti sociali, o da altri soggetti pubblici o privati. con i contenuti propri dell'accordo di programma quadro, relativo all'attuazione di un programma di interventi caratterizzato da specifici obiettivi di promozione dello sviluppo locale;

e) contratto di programma; è il contratto stipulato tra l'amministrazione statale competente, grandi imprese, consorzi di medie e piccole imprese e rappresentanze di distretti industriali per la realizzazione di interventi oggetto di programmazione negoziata.

 Un ulteriore richiamo alla possibilità di stipulare accordi di programma è contenuto dei decreto

presidenziale n. 233/19985. L'articolo 6, ultimo comma, dispone nel merito che Io Stato, te regioni, gli enti

locali, le istituzioni scolastiche ed altri soggetti pubblici e privati possono stipulare accordi di programma per

la gestione di attività previste dai commi 3 e 4" dell'articolo medesimo; le attività oggetto dell'accordo di

programma riguardano le scuole di ogni ordine e grado e sono di:

• istruzione;

• formazione;

5 D.P.R. 18 giugno 1998, n. 233: Regolamento recante norma per il dimensionamento ottimale delle istituzioni scolastiche e per la determinazione degli organici funzionali dei singoli istituti, a norma dell'art. 21 Legge n, 59 del 16.07.97.


• educazione permanente;

• orientamento.

L'accordo di programma dovrà tener conto "delle competenze attribuite, nelle stesse materie, alle regioni e agli enti locali" per evitare inutili sovrapposizione, duplicazioni, spreco di risorse pubbliche.

Ipotesi redazionale di accordo di rete scolastica

Promessa (di contesto, di problema e di sviluppo)

Preambolo (motivazione e connessi riferimenti giuridici)

Articolato,

Art 1 ‑ Motivazioni e finalità dell'accordo; evidenziazione dei pubblico interesse.

Art 2‑ Individuazione delle risorse materiali e umane necessarie.

Art 3 ‑ Individuazione e poteri d'iniziativa dell'organo responsabile della gestione dei flussi finanziari e delle risorse umane.

Art. 4 ‑ Impegni dei soggetti aderenti all'accordo in ordine alle modalità attuative dei progetto.

Art. 5 - Durata dell'accordo.

Art. 6 ‑ Modalità di applicazione dell'accordo; eventuale stesura di protocolli operativi.

Art 7 ‑ Arbitrato ‑ collegio di vigilanza  ‑ monitoraggio ‑valutazione.

Art. 8 ‑ Pubblicazione e deposito dell'accordo presso ciascuna segreteria aderente.

Sottoscrizione e dato




*     per gentile concessione dell'autore, come da accordi presi con la dott.ssa Danese dell'Ufficio scolastico provinciale.